Rechtbank verplicht Staat tot scherpere emissiedoelen en klimaatadaptatieplan voor Bonaire

Hieronder geven wij een samenvatting van de belangrijkste elementen uit het vonnis, gevolgd door onze eerste gedachten over de betekenis en de mogelijke gevolgen van dit vonnis. Daarbij gaan wij beknopt in op:

1. De ontvankelijkheid;
2. De vorderingen van Greenpeace;
3. De relevante feiten;
4. Het juridisch kader voor de beoordeling van klimaatzaken;
5. De beoordeling door de rechtbank van het door de Staat gevoerde klimaatbeleid; en
6. De uiteindelijke beslissing van de rechtbank.

De inhoudelijke beoordeling van de vorderingen van Greenpeace vindt plaats langs vier centrale thema’s: klimaatmitigatie (het zoveel mogelijk voorkomen van de gevolgen van klimaatverandering), klimaatadaptatie (het zoveel mogelijk beperken of ongedaan maken van de ingetreden gevolgen van klimaatverandering), procedurele waarborgen (communicatie richting en participatie van het publiek) en ongelijke behandeling (door directe of indirecte discriminatie).

Samenvatting

1. Ontvankelijkheid Greenpeace (rov. 3)

Op deze zaak is de Wet afwikkeling massaschade in collectieve actie (“WAMCA“) van toepassing, waarin de ontvankelijkheidsfase is losgekoppeld van de inhoudelijke behandeling. In een eerder tussenvonnis van 25 september 2024 was Greenpeace al ontvankelijk verklaard. De rechtbank oordeelde toen dat het om een algemeen belangactie gaat, waardoor niet alle ontvankelijkheidsvereisten gelden die normaal gesproken onder de WAMCA van toepassing zijn. Wel toetste zij of Greenpeace voldoende representatief is om ontvankelijk te zijn, wat volgens de rechtbank het geval is: Greenpeace behartigt al decennialang milieubelangen, is al vaker door overheden en rechters erkend als vertegenwoordiger van klimaatgerelateerde belangen en heeft geen commercieel doel of ander eigen belang dat afbreuk zou doen aan de belangen van degenen voor wie deze actie wordt gevoerd.

Ontvankelijkheid individuele eisers

Greenpeace trad aanvankelijk op tezamen met acht individuele eisers, maar de rechtbank oordeelde dat dit in een WAMCA‑procedure niet mogelijk is, omdat hun belangen al door de belangenorganisatie worden behartigd en het in algemeenbelangacties juist om moeilijk individualiseerbare belangen gaat. Alleen bij een eigen rechtstreeks belang zouden zij ontvankelijk kunnen zijn, maar dat was onvoldoende onderbouwd. Het “bijsturen” van de organisatie geldt niet als eigen belang, aangezien de WAMCA juist voorziet in de benoeming van een exclusieve belangenbehartiger, die ook optreedt namens eventuele andere betrokken belangenorganisaties, om de procedure efficiënt en effectief te laten verlopen. De rechtbank verklaarde daarom enkel Greenpeace als belangenorganisatie ontvankelijk.

2. Vorderingen van Greenpeace (rov. 8)

Greenpeace stelt in het belang van de inwoners van Bonaire dat de Staat tekortschiet in klimaatmitigatie en ‑adaptatie en daarmee zijn positieve verplichtingen onder het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (“EVRM“) schendt. Volgens Greenpeace wordt Bonaire sneller en zwaarder getroffen door klimaatverandering, terwijl de Staat later en minder systematisch maatregelen neemt dan in Europees Nederland. De vorderingen van Greenpeace zien op twee onderwerpen: de Staat moet (1) meer doen om emissies te reduceren en klimaatverandering te voorkomen (mitigatie), en (2) maatregelen treffen om Bonaire te beschermen tegen de gevolgen van klimaatverandering (adaptatie).

Klimaatmitigatie

Greenpeace vorderde:

• Een verklaring voor recht dat de Staat handelt in strijd met de artikelen 2 en 8 EVRM door een klimaatbeleid te voeren dat onder de minimale eerlijke bijdrage aan emissiereductie blijft die nodig is om de mondiale temperatuurstijging te beperken tot 1,5°C.
• Een bevel dat de Staat alle maatregelen moet treffen die nodig zijn om ervoor te zorgen dat het gezamenlijke volume van de jaarlijkse Nederlandse emissie van broeikasgassen (CO2-eq):

• • primair uiterlijk in 2030 tot netto‑nul is gereduceerd, dan wel met 95% ten opzichte van de Nederlandse uitstoot in 1990, is gereduceerd;
  • subsidiair uiterlijk op 31 december 2031 tot netto-nul is gereduceerd dan wel binnen een carbonbudget van, per 1 januari 2024, 448 Mton CO2 tot netto-nul wordt gereduceerd;
  • dan wel uiterlijk in 2040 tot netto-nul is gereduceerd, althans met 95% is gereduceerd ten opzichte van 1990, of meer subsidiair met 90% ten opzichte van 1990.

• Een bevel om een nationaal carbonbudget vast te stellen dat een eerlijke Nederlandse bijdrage aan het mondiale 1,5°C-budget weerspiegelt, en op basis daarvan concrete tussendoelen vast te stellen voor binnenlandse emissiereductie.

Klimaatadaptatie

Greenpeace vorderde:

• Een verklaring voor recht dat de Staat onrechtmatig handelt jegens de inwoners van Bonaire doordat hij onvoldoende tijdige en passende adaptatiemaatregelen treft, Bonaire zonder legitieme rechtvaardiging uitzondert van (vrijwel alle) adaptatiewetgeving en ‑maatregelen, en de inwoners van Bonaire onvoldoende informeert en betrekt bij het adaptatiebeleid.
• Een bevel dat de Staat alle noodzakelijke maatregelen treft die nodig zijn om Bonaire adequaat te beschermen tegen de gevolgen van klimaatverandering, waaronder door:
  • uiterlijk op 1 april 2027 een adequaat adaptatieplan voor Bonaire vast te stellen, gebaseerd op wetenschappelijk onderzoek, lokale kennis en de behoeften van de bevolking;
  • de tijdige uitvoering van dit plan te waarborgen door middel van voldoende financiering, monitoring en bijsturing;
  • direct te starten met structurele informatievoorziening aan de inwoners over klimaatverandering; en
  • onmiddellijk en blijvend wetenschappelijk onderzoek naar de klimaatimpact op Bonaire te initiëren en te financieren.

3. Relevante feiten (rov. 4)

De rechtbank is bij de beoordeling (samengevat) onder meer uitgegaan van de volgende feiten:

• Bonaire is een klein koraaleiland met circa 26.000 inwoners, lage ligging en hoge kwetsbaarheid voor zeespiegelstijging, stormen, hitte en droogte.
• Bonaire is sinds 10 oktober 2010 een openbaar lichaam binnen Nederland. Al in de jaren negentig werd in IPCC‑rapporten de bijzondere kwetsbaarheid van kleine Caribische eilanden voor klimaatverandering erkend. Wetenschappelijk onderzoek van onder meer KNMI en Wageningen University & Research toont sindsdien aan dat Bonaire te maken heeft met stijgende temperaturen, toenemende droogte, koraalverbleking, gezondheidsrisico’s en een reële overstromingsdreiging.
• Voor Europees Nederland geldt sinds 2016 een Nationale Adaptatiestrategie, ondersteund door jaarlijkse monitoring, een Klimaatwet en uitvoeringsprogramma’s. Voor Bonaire ontbrak tot 2023 een proces om tot een klimaatadaptatieplan en integraal klimaatbeleid te komen; het beleid bestond vooral uit losse projecten. Hoewel er nu een Klimaattafel Bonaire is die adaptatiemaatregelen verkent en tot een klimaatadaptatieplan en integraal klimaatadaptatiebeleid zou kunnen komen, ontbreekt een concreet tijdpad en implementatiebudget, en is nog onduidelijk wat het resultaat zal zijn van de Klimaattafel Bonaire.
• In de huidige Klimaatwet heeft Nederland voor 2030 een tussentijds reductiedoel van 55% ten opzichte van 1990 vastgelegd. Uit de Klimaat- en Energieverkenning 2025 blijkt dat de kans dat Nederland het reductiedoel van −55% in 2030 haalt kleiner is dan 5%. Daarnaast waarschuwde het Ministerie van Financiën in 2023 dat het resterende Nederlandse koolstofbudget zonder fors aangescherpt beleid binnen twee jaar zou zijn uitgeput.

4. Juridisch kader voor beoordeling klimaatzaken (rov. 10)

Het juridisch kader wordt gevormd door de positieve verplichtingen van staten onder de artikelen 2 en 8 EVRM om burgers te beschermen tegen reële en ernstige risico’s voor het leven en het privé‑ en gezinsleven, waaronder de gevolgen van klimaatverandering. De rechtbank sluit in dit vonnis nauw aan bij het toetsingskader uit de KlimaSeniorinnen-uitspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (“EHRM“), waarin is benadrukt dat klimaatverandering zich wezenlijk onderscheidt van klassieke milieuzaken, onder meer doordat het gevaar niet kan worden herleid tot één duidelijke bron, maar voortkomt uit cumulatieve mondiale uitstoot, met complexe causaliteit, door activiteiten die op zichzelf niet gevaarlijk of onnodig zijn en sommige oorzaken grensoverschrijdend zijn. Om die reden accepteert het EHRM in klimaatzaken collectieve klachten en toetsing op groepsniveau (rov. 10.17). Uitgangspunt is dat klimaatverandering een ernstige mensenrechtelijke bedreiging vormt en dat staten verantwoordelijk zijn voor hun eigen aandeel in de noodzakelijke maatregelen, ongeacht het handelen van andere landen (rov. 9.5 en 10.23).

Wijze van toetsing

Uit KlimaSeniorinnen blijkt dat de beleidsruimte van staten beperkt is ten aanzien van (i) de noodzaak om maatregelen te nemen die de uitstoot van broeikasgassen verminderen en (ii) de doelen die nagestreefd moeten worden (rov. 10.21). Staten hebben wel een ruime beleidsvrijheid bij de keuze van de middelen om de doelen te bereiken, mits die geschikt zijn om de doelen te bereiken en daadwerkelijk worden uitgevoerd (rov. 10.22). Het EHRM hanteert een zogenaamde ‘overall‑toets’ waarbij centraal staat of een lidstaat een adequaat regelgevend kader heeft vastgesteld en substantiële, progressieve maatregelen heeft getroffen om de gevolgen van klimaatverandering te beperken (rov. 10.24 e.v.). Het EHRM onderscheidt daarbij drie typen maatregelen: mitigatie, adaptatie en procedurele waarborgen.

Mitigatie

Voor mitigatie is van belang of de staat (a) een duidelijk tijdpad richting koolstofneutraliteit heeft vastgesteld, (b) bindende tussentijdse reductiedoelen en -trajecten hanteert die tijdige doelrealisatie mogelijk maken, en (c) bewijs levert dat aan de doelstellingen wordt voldaan of daarop aantoonbaar wordt gestuurd. Daarnaast moet de staat (d) deze doelen zorgvuldig en op basis van het beste beschikbare wetenschappelijke bewijs actueel houden en (e) tijdig en consistent handelen bij de vaststelling en uitvoering van het klimaatbeleid. Deze vereisten moeten in onderlinge samenhang worden beoordeeld; een tekortkoming op één punt leidt niet automatisch tot een schending.

Adaptatie

Waar nodig moeten mitigatiemaatregelen worden aangevuld met adaptatiemaatregelen die zijn gericht op het beperken van de ernstigste klimaatrisico’s. Vanwege de samenhang tussen het adaptatie- en mitigatiebeleid en het feit dat sommige maatregelen zowel mitigatie- als adaptatiedoelen dienen, zal de rechter een overall-afweging moeten maken van alle door de lidstaat genomen mitigatie- en adaptatiemaatregelen samen. Er is dus niet een specifiek criterium om te beoordelen of voldoende adaptatiemaatregelen zijn genomen.

Procedurele waarborgen

Bij het nemen van mitigatie- en adaptatiemaatregelen moeten twee soorten procedurele waarborgen in acht worden genomen: (i) relevante informatie en in het bijzonder overheidsstudies moeten openbaar worden gemaakt aan het publiek, en (ii) er moeten procedures zijn waarmee de standpunten van het publiek in aanmerking kunnen worden genomen bij de besluitvorming.

5. Beoordeling klimaatbeleid van de Staat (rov. 11)

De rechtbank toetst de vorderingen alleen aan artikel 8 EVRM, omdat artikel 2 EVRM in klimaatzaken een hoge drempel kent en een acuut, concreet levensbedreigend risico vereist, wat hier ontbreekt. Ten aanzien van artikel 8 EVRM oordeelt de rechtbank dat de Staat ‘overall’ onrechtmatig heeft gehandeld jegens de inwoners van Bonaire door tekortschietende mitigatie‑ en adaptatiemaatregelen en onvoldoende procedurele waarborgen, gemeten aan internationaal overeengekomen verplichtingen en minimumnormen. Ook weegt de rechtbank in deze overall-beoordeling mee dat de Staat, in elk geval tot 2023, is tekortgeschoten in de procedurele waarborgen om richting de inwoners van Bonaire over klimaatmaatregelen te communiceren en hen daarin te laten participeren. Daarnaast concludeert de rechtbank dat de Staat de inwoners van Bonaire ongelijk heeft behandeld in strijd met het discriminatieverbod van artikel 14 EVRM en artikel 1 van het Twaalfde Protocol bij het EVRM, zonder dat daarvoor een objectieve en voldoende rechtvaardiging bestond.

Beoordeling mitigatiebeleid

Ontoereikende doelstellingen (rov. 11.13): De rechtbank oordeelt dat het Nederlandse mitigatiebeleid niet voldoet aan internationaal overeengekomen minimumnormen en onvoldoende waarborgen biedt dat de klimaatdoelen worden gehaald. Ten eerste, de Klimaatwet bevat wel een bindend doel voor 2050, maar geen bindend tussendoel voor 2030. Daarnaast sluit het Nederlandse reductiedoel vermoedelijk niet aan bij de actuele VN‑normen, die voor Annex‑1‑landen (de ‘rijke landen’) zoals Nederland een reductie van 43% van alle broeikasgassen in 2030 ten opzichte van 2019 vereisen. Het huidige streven van Nederland – 55% ten opzichte van 1990 – ligt vermoedelijk lager dan de vereiste 43%, omdat de emissies in 2019 aanzienlijk hoger waren dan in 1990. Ook laat Nederland volgens de rechtbank ten onrechte een deel van de lucht‑ en zeevaartemissies buiten beschouwing, waardoor onvoldoende inzichtelijk is of Nederland zijn ‘fair share’ levert aan de 1,5°C‑doelstelling.

Onvoldoende uitvoering klimaatbeleid (rov. 11.14): De uitvoering en concretisering van het klimaatbeleid schiet tekort. Vaststaat dat Nederland zijn eigen – dus vermoedelijk al te lage – reductiedoelen voor 2030 zeer waarschijnlijk niet zal halen. Er bestaat daarnaast geen samenhangend en bindend beleidskader voor de periode van 2030 tot 2050, inclusief tussentijdse trajecten die gericht zijn op het behalen van de in VN-verband overeengekomen reductiedoelstellingen.

Geen berekening resterend koolstofbudget (rov. 11.15): De Staat heeft ten onrechte nagelaten te kwantificeren hoeveel emissieruimte Nederland nog heeft binnen het mondiale 1,5 °C‑koolstofbudget. Uit KlimaSeniorinnen volgt dat lidstaten hun toekomstige uitstootgrenzen over een bepaalde periode moeten kwantificeren, hetzij via een nationaal koolstofbudget, hetzij via een andere methode.

Conclusie: De rechtbank concludeert dat de Staat, gelet op bovengenoemde tekortkomingen, niet voldoet aan zijn positieve verplichtingen onder artikel 8 EVRM op het terrein van mitigatie.

Nederland hoeft niet sneller te reduceren dan VN-norm: Greenpeace heeft gevorderd dat Nederland als Annex-I‑land verder moet gaan dan het VN‑minimum van 43% reductie in 2030 (t.o.v. 2019) en primair in 2030 netto‑nul of ten minste 95% reductie (t.o.v. 1990) zou moeten bereiken. De rechtbank wijst dit af: Nederland hoeft zijn uitstoot niet sneller of verder te reduceren dan het internationaal afgesproken minimum. Bijlage‑I‑landen moeten weliswaar extra inspanningen leveren, maar zij mogen zelf bepalen hoe. Dat kan bijvoorbeeld ook via financiële of technische steun aan andere landen. Het uitblijven van verdergaande binnenlandse reducties vormt daarom geen schending van artikel 8 EVRM.

Beoordeling adaptatiebeleid

Juridisch kader (rov. 11.20 -11.22): De rechtbank stelt vast dat het VN‑Klimaatverdrag sinds 1992 verplicht tot het opstellen, uitvoeren en periodiek actualiseren van nationale adaptatieprogramma’s, met speciale aandacht voor kwetsbare gebieden. Deze verplichtingen zijn versterkt in onder andere de Overeenkomst van Parijs, die bindende eisen stelt aan planning en transparante rapportage. Het tijdens COP28 (2023) vastgestelde United Arab Emirates Framework for Global Climate Resilience concretiseert die verplichtingen verder: uiterlijk in 2027 moeten lidstaten waarschuwingssystemen en klimaatinformatiediensten hebben, en in 2030 moeten zij beschikken over een nationaal adaptatieplan, integraal adaptatiebeleid en bijbehorende planningsprocessen die alle ecosystemen, sectoren en kwetsbare gemeenschappen omvatten, én moeten zij al aantoonbare voortgang hebben geboekt.

Ontoereikende adaptatiemaatregelen Bonaire (rov. 11.23-11.29): De rechtbank stelt vast dat de Staat jarenlang tekort is geschoten in zijn zorgplicht om Bonaire te beschermen tegen klimaatverandering. Er ontbreekt nog steeds een klimaatadaptatieplan of integraal beleid, terwijl de extreme kwetsbaarheid van het eiland al drie decennia bekend is. Wetenschappelijk onderzoek naar lokale risico’s kwam laat op gang en financiering voor het aan adaptatie gerelateerde natuurbeleid ontbreekt. Ondanks de recente inhaalslag concludeert de rechtbank dat de Staat in het verleden niet de vereiste adaptatiemaatregelen heeft genomen. Voor de toekomst kan de Staat nog voldoen aan de doelstellingen van het United Arab Emirates Framework for Global Climate Resilience voor 2027 en 2030.

Beoordeling procedurele waarborgen (rov. 11.30-11.36)

De rechtbank constateert dat transparante informatievoorziening, participatie en periodieke evaluatie pas sinds 2023 op gang zijn gekomen, zodat de Staat daarvoor niet voldeed aan zijn procedurele verplichtingen. Hoewel sinds 2023 een duidelijke inhaalslag zichtbaar is, blijft het ontbreken van voldoende bindende normen en instrumenten een knelpunt, waardoor effectieve en afdwingbare participatie nog altijd onvoldoende is gewaarborgd en het voor burgers lastig is eventuele tekortkomingen te signaleren en de overheid daarop aan te spreken.

Beoordeling ongelijke behandeling Bonaire door de Staat (rov. 11.37-11.47)

De rechtbank concludeert dat Bonaire ongerechtvaardigd ongelijk is behandeld ten opzichte van Europees Nederland. Terwijl de Staat al sinds 2016 voor Europees Nederland een volledig geïntegreerd adaptatiebeleid heeft ontwikkeld en geïmplementeerd, is voor Bonaire ruim een decennium later nog altijd geen adaptatieplan opgesteld en is het onduidelijk wanneer dit er komt. Dit verschil in behandeling is temeer onrechtmatig omdat Bonaire juist sneller en ernstiger wordt getroffen door klimaatverandering en de lokale overheid minder uitvoeringscapaciteit heeft. De door de Staat aangevoerde redenen verklaren of rechtvaardigen het achterblijven van beleid niet. Daarmee is sprake van discriminatie in de zin van artikel 14 en artikel 1 Protocol 12 EVRM.

6. De beslissing

De rechtbank verklaart voor recht dat:

• De Staat in strijd handelt met artikel 8 EVRM, en daarmee onrechtmatig jegens de inwoners van Bonaire, doordat hij:
  • een klimaatbeleid voert dat geen eerlijke bijdrage levert aan het beperken van de mondiale opwarming tot maximaal 1,5 °C; en
  • onvoldoende tijdige en passende adaptatiemaatregelen neemt en de inwoners van Bonaire onvoldoende informeert en betrekt bij besluitvorming over deze maatregelen.
• De Staat in strijd heeft gehandeld en nog steeds handelt in strijd met artikel 1 Protocol 12 EVRM en artikel 14 jo. artikel 8 EVRM, en daarmee onrechtmatig, doordat hij de inwoners van Bonaire bij het nemen van adaptatiemaatregelen ongerechtvaardigd anders heeft behandeld dan inwoners van Europees Nederland.

De rechtbank beveelt de Staat om:

• Binnen achttien maanden absolute emissiereductiedoelen voor de gehele economie in nationale regelgeving vast te leggen, waaronder tussentijdse doelstellingen en trajecten voor de reductie van koolstofemissies voor de gehele periode tot 2050, die voldoen aan de VN‑afspraken, en om de resterende emissieruimte voor Nederland inzichtelijk te maken.
• Te bewerkstelligen dat de in het United Arab Emirates Framework for Global Climate Resilience geformuleerde targets voor het opstellen en implementeren van een nationaal adaptatieplan dat ook Bonaire beslaat tijdig – dus in 2030 – worden gehaald.

Uitvoerbaar bij voorraad: De rechtbank heeft het vonnis uitvoerbaar bij voorraad verklaard, zodat de Staat direct moet beginnen met het uitvoeren van de bevelen. Een eventueel hoger beroep schorst deze verplichtingen niet. De rechtbank heeft overigens geen dwangsom opgelegd.

Eerste observaties

Directe gevolgen van het vonnis

• De rechtbank concludeert dat het Nederlandse en het EU-doel voor 2030 niet conform VN‑minima zijn. Het bevel om binnen achttien maanden absolute emissiereductiedoelen vast te leggen in lijn met de ‘VN minimumnormen’ betekent vrijwel zeker dat de Staat hogere reductiedoelen voor 2030 (boven de huidige 55% t.o.v. 1990) moet opnemen. Ook zal de Staat een volledig reductietraject tot 2050 moeten vaststellen en aanvullende nationale maatregelen moeten nemen om de (tussentijdse) doelen te bereiken.
• Bedrijven zullen als gevolg hiervan mogelijk worden geconfronteerd met strenger emissiebeleid en aanvullende verplichtingen, snellere aanscherping van bestaande normen en strikter toezicht en handhaving. Dit zal met name voelbaar zijn in sectoren met hoge uitstoot, zoals energie, industrie, landbouw en mobiliteit.
• De Staat zal een nieuw klimaatadaptatieplan moeten opstellen dat mede Bonaire omvat. Deze uitspraak kan ook meer druk op de robuustheid van het klimaatadaptatieplan in Europees Nederland zetten, en dan met name de tijdige implementatie daarvan, nu dit vonnis bevestigt dat het niet tijdig opstellen en implementeren van een adaptatieplan in strijd is met artikel 8 EVRM.
• Verder zal de Staat moeten vormgeven hoe het beter en transparanter over klimaatmaatregelen communiceert primair met de inwoners van Bonaire, maar goed denkbaar is dat dit een bredere toepassing moet krijgen binnen het gehele Koninkrijk. Ook de wijze waarop de inwoners en overige stakeholders zich kunnen uitlaten over adaptatiemaatregelen zal waarschijnlijk meer moeten worden gestructureerd en geformaliseerd.
• De Staat moet voor het eerst transparant maken hoeveel nationale emissieruimte resteert binnen het mondiale 1,5°C budget. Dit zal het debat over klimaatbeleid vermoedelijk cijfermatiger en juridisch meer toetsbaar maken.

Verhouding tot Urgenda en KlimaSeniorinnen

• Urgenda I: Waar in Urgenda een concreet reductiepercentage werd opgelegd, laat de rechtbank het in dit vonnis aan de Staat om zelf bindende, economiebrede tussendoelen en reductietrajecten tot 2050 in wetgeving vast te leggen, in lijn met de ‘VN‑ondergrens’ voor 2030 (43% reductie t.o.v. 2019). Het is hierbij de vraag of dit nog enige ruimte laat aan de Staat om niet tenminste de VN‑ondergrens voor 2030 te behalen, of dat dit automatisch een schending van artikel 8 EVRM zou opleveren. Een ander verschil is dat Urgenda uitsluitend mitigatie betrof, terwijl deze zaak ook ziet op adaptatie.
• Urgenda II: In Urgenda werd uitsluitend een reductiepercentage voor CO₂‑emissies opgelegd. De VN‑minimumnorm van 43% reductie ten opzichte van 2019 ziet echter op CO₂‑equivalenten, en dus in beginsel op alle broeikasgassen. Nu de rechtbank in dit vonnis vereist dat de Staat reductiedoelen vaststelt in lijn met die norm, lijkt dit breder te reiken dan Urgenda. Overigens ziet het huidige Nederlandse reductiedoel in artikel 2 lid 2 Klimaatwet al op een breed scala aan broeikasgassen en niet enkel op CO₂‑emissies.
• KlimaSeniorinnen: De rechtbank sluit nauw aan bij het toetsingskader van het EHRM: lidstaten hebben slechts een beperkte beleidsmarge bij de noodzaak en doelen van emissiereductie, maar een ruime marge bij de keuze van de middelen. Daarnaast past de rechtbank de ‘overall‑toetsing’ toe, waarbij in het bijzonder mitigatie‑ en adaptatiebeleid in samenhang worden beoordeeld.
• Transparantie en verantwoording als zelfstandige kernplichten: Waar in Urgenda vooral het te behalen reductieresultaat (25%) centraal stond, legt dit vonnis extra nadruk op transparantie en verantwoordingsplichten, zoals het gebruik van consistente rekenkaders, opname van ontbrekende sectoren en inzicht in de resterende emissieruimte. Dat is essentieel voor rechtsbescherming, democratische controle en handhaafbaarheid. De rechtbank bekritiseert daarbij het Nederlandse kader (55% t.o.v. 1990), omdat dit afwijkt van de actuele VN‑benadering, waardoor doelen onvoldoende vergelijkbaar zijn qua scope en transparantie.
• Overall-toetsing: Mitigatie en adaptatie zijn samen (‘overall’) getoetst, waarbij ook de procedurele waarborgen en ongelijke behandeling zijn meegewogen. Door deze overall‑toetsing lijkt het in beginsel mogelijk dat de Staat bijvoorbeeld op mitigatie tekortschiet, maar toch artikel 8 EVRM niet schendt omdat hij goed presteert op adaptatie en procedurele waarborgen. Het blijft in dit vonnis echter onduidelijk hoe deze overall‑toetsing precies moet worden gezien en wat bijvoorbeeld de relatieve weging van deze factoren is. De rechtbank hoefde hier niet verder op in te gaan, omdat de Staat op alle punten tekortschoot.

Vernieuwend

• Klimaatadaptatie: Hoewel in KlimaSeniorinnen al was erkend dat er een mensenrechtelijke plicht bestaat om adaptatiemaatregelen te nemen, lijkt dit internationaal en in Nederland een van de eerste keren dat een rechter expliciet adaptatieverplichtingen toetst en daaraan concrete bevelen verbindt. In dit vonnis wordt voor het voldoen aan de adaptatieverplichting met name vereist dat – in lijn met het United Arab Emirates Framework for Global Climate Resilience – tijdig een adaptatieplan wordt opgesteld en geïmplementeerd.
• Geen hogere reductienorm: De rechtbank verduidelijkt dat de status van Nederland als Bijlage‑I‑land niet betekent dat Nederland kan worden verplicht een hoger reductiepercentage te realiseren dan het VN‑minimum van 43% reductie in 2030 (ten opzichte van 2019). Hoewel van Nederland verdergaande inspanningen mogen worden verwacht, heeft de Staat beleidsvrijheid in hoe zij hieraan invulling geeft.
• Toepassing gelijkheidsbeginsel: De rechtbank verduidelijkt dat het zonder objectieve rechtvaardiging later en minder systematisch beschermen van de overzeese eilanden – die disproportioneel kwetsbaar zijn – het discriminatieverbod schendt.
• Interne staatsrechtelijke verhoudingen irrelevant: De Staat voerde (samengevat) aan dat het, gelet op de interne staatsrechtelijke verhoudingen, niet altijd volledig aan hem was om adaptatiebeleid te voeren voor Bonaire (rov. 11.19). De rechtbank overweegt echter dat de Staat eindverantwoordelijk is voor de bescherming van mensenrechten en zich niet kan beroepen op beperkingen van zijn interne staatsinrichting. Nu de Staat bij de beoordeling op grond van artikel 8 EVRM als eindverantwoordelijke wordt gezien, is denkbaar dat hij zich actiever zal gaan bemoeien met het mitigatie- en adaptatiebeleid van lagere overheden, vooral wanneer deze tekortschieten.