De FSR in een notendop
Voordat de FSR in werking trad, waren buitenlandse financiële bijdragen (foreign financial contributions, FFC’s)—zoals subsidies, leningen, garanties of belastingvoordelen verstrekt door niet-EU-overheden aan ondernemingen die in de EU actief zijn—niet onderworpen aan toezicht vergelijkbaar met het toezicht op staatssteun van EU-lidstaten. Met de inwerkingtreding van de FSR kreeg de Commissie de bevoegdheid om marktverstoringen als gevolg van FFC’s te onderzoeken en te corrigeren. De verordening introduceert verplichte aanmeldings- en goedkeuringsvereisten voor bepaalde concentraties (zoals fusies, overnames en joint ventures) en openbare aanbestedingen. Daarnaast kan de Commissie zogenoemde ambtshalve onderzoeken instellen, d.w.z. onderzoeken op eigen initiatief.
De procedures voor het melden van concentraties en openbare aanbestedingen die aan de FSR-drempels voldoen, zijn vastgelegd in de FSR-Uitvoeringsverordening. Deze voorziet in een gestandaardiseerd meldingsformulier en verduidelijkt de bevoegdheden van de Commissie om informatieverzoeken te versturen en (onaangekondigde) inspecties uit te voeren.
Een FAQ op de website van de Commissie, die afgelopen jaar meerdere keren is bijgewerkt, biedt verdere praktische richtlijnen over de FSR. De FAQ geeft antwoorden op verschillende vragen inzake procedurele, juridische, implementatie- en praktische kwesties.
Twee jaar FSR: veel meldingen, weinig diepgaande onderzoeken
Onder de FSR zijn ondernemingen die deelnemen aan openbare aanbestedingsprocedures of transacties boven de relevante drempels verplicht om de in de afgelopen drie jaar ontvangen FFC’s bij de Commissie te melden. De Commissie schatte aanvankelijk dat dit jaarlijks circa 30 concentratiemeldingen en maximaal 36 meldingen inzake openbare aanbestedingen zou opleveren. Deze inschatting bleek onjuist: na twee jaar zijn er meer dan 160 concentratiemeldingen en ruim 2.100 meldingen en verklaringen inzake openbare aanbestedingen geregistreerd.
Ondanks het hoge aantal meldingen is het aantal diepgaande onderzoeken beperkt gebleven. Tot op heden is slechts één concentratie tot een diepgaand onderzoek gevorderd, met een tweede onderzoek in aantocht. Bij openbare aanbestedingen zijn drie procedures aan een diepgaand onderzoek onderworpen, wat in alle gevallen tot intrekking van de aanbesteding heeft geleid. Een verkorte meldingsprocedure, vergelijkbaar met die bij fusiecontrole, zou de administratieve lasten voor zowel de Commissie als de betrokken partijen kunnen verlichten en de focus van de Commissie op complexe en potentieel problematische zaken versterken.
Het grote aantal meldingen contrasteert met het geringe aantal ambtshalve ingestelde onderzoeken. Voor zover bekend zijn er tot nu toe slechts twee van dergelijke onderzoeken gestart, tegenover de verwachte 30 tot 45 zaken per jaar. Niet alle onderzoeken worden echter gepubliceerd, waardoor het werkelijke aantal mogelijk hoger ligt. Eurocommissaris Teresa Ribera is in haar mission letter in het kader van de FSR expliciet belast met het “proactief in kaart brengen van de meest problematische praktijken die kunnen leiden tot concurrentieverstoringen. De oprichting van het speciale FSR-directoraat onderstreept deze inzet. Bovendien kondigde de Commissie in de Clean Industrial Deal aan ambtshalve onderzoeken te gaan verrichten in ‘strategische sectoren’. Wij verwachten derhalve de komende jaren meer ambtshalve onderzoeken.
Territoriale reikwijdte van de FSR: dawn raids bij Nuctech
Op grond van de FSR is de Commissie bevoegd om dawn raids uit te voeren bij ondernemingen. Zoals beschreven in het FSR-overzicht van vorig jaar heeft de Commissie in april 2024 dergelijke inspecties verricht bij dochterondernemingen van Nuctech, een Chinese leverancier van apparatuur voor het scannen van containers en bagage, in Polen en Nederland. De aanleiding was het vermoeden van concurrentieverstorende buitenlandse subsidies. Tijdens deze inspecties verzocht de Commissie om toegang tot specifieke mailboxen, waarvan de servers zich in China bevonden. Dit leidde tot een geschil over de territoriale reikwijdte van de onderzoeksbevoegdheden van de Commissie onder de FSR.
Procedure voor de EU-rechtbanken.
Procedure voor de EU-rechtbanken
Nuctech verzocht het Gerecht om schorsing van het onderzoek, stellende dat het de onderzoeksbevoegdheden van de Commissie zou uitbreiden tot personen en gebieden die buiten haar jurisdictie vallen. Bovendien zou het verstrekken van de gevraagde informatie kunnen leiden tot “ernstige en onherstelbare schade” aangezien Nuctech het Chinese strafrecht mogelijk zou schenden.
Het Gerecht, en in hoger beroep het Hof van Justitie, verwierpen het verzoek. Zij oordeelden dat de Commissie op basis van internationaal publiekrecht bevoegd is om informatie op te vragen bij ondernemingen buiten de EU, indien hun gedrag het EU-recht schendt en aanzienlijke gevolgen heeft voor de interne markt. Dit beginsel is algemeen aanvaard in andere gebieden van het mededingingsrecht. Voorts oordeelde het Hof dat Nuctech onvoldoende had onderbouwd dat het verstrekken van de gevraagde informatie daadwerkelijk in strijd zou zijn met het Chinese strafrecht. Eventuele sancties zouden bovendien slechts van financiële aard zijn en niet als onherstelbare schade kwalificeren, aangezien compensatie mogelijk is. De reactie van China blijft onzeker; het is denkbaar dat blocking statutes worden aangenomen om de werking van de FSR te beperken.
Het eerste diepgaande onderzoek: de e& zaak
Zoals beschreven in ons vorige FSR-overzicht, startte de Commissie in juni 2024 een diepgaand onderzoek naar de voorgenomen overname van PPF Telecom Group B.V. (PPF), een telecommunicatiebedrijf actief in Oost- en Centraal-Europa, door Emirates Telecommunications Group Company PJSC (e&), een onderneming die grotendeels eigendom is van de Emirates Investment Authority (EIA).
De Commissie constateerde aanvankelijk voldoende aanwijzingen dat e& buitenlandse subsidies ontving die de mededinging op de interne markt konden verstoren. Het betrof onder meer een termijnlening ter financiering van de transactie; een onbeperkte overheidsgarantie vanwege de niet-toepasselijkheid van de faillissementswet op e&; en leningen en terugbetaalbare voorschotten van het Ministerie van Financiën van de Verenigde Arabische Emiraten (VAE) aan de EIA.
Besluit van de Commissie
Tijdens het onderzoek deed e& toezeggingen om de bezwaren van de Commissie weg te nemen. Na verschillende herzieningen aanvaardde de Commissie deze toezeggingen als bindend en achtte zij de mededingingsrechtelijke problemen hiermee voldoende opgelost. De Commissie concludeerde dat de termijnlening geen buitenlandse subsidie in de zin van de FSR vormde, waardoor de toezeggingen zich met name richtten op de onbeperkte garantie en de subsidies van het VAE-Ministerie van Financiën. De toezeggingen creëren een kader dat de activiteiten van e& binnen de EU strikt scheidt van de gesubsidieerde activiteiten buiten de EU, om te voorkomen dat buitenlandse subsidies de EU-markt beïnvloeden. Concreet wordt op e& de reguliere faillissementswetgeving uit de VAE van toepassing, waardoor de onderneming niet langer profiteert van de onbeperkte garantie. Daarnaast mogen e& en EIA in beginsel geen Europese activiteiten van PPF financieren en dienen alle transacties tussen PPF en e& of EIA op marktconforme voorwaarden plaats te vinden. Een trustee ziet toe op de naleving van deze verplichtingen.
Het besluit toont aan dat de Commissie open staat voor toezeggingen die een gedeeltelijke scheiding van bedrijfsactiviteiten binnen en buiten de EU bewerkstelligen. De toezeggingen gelden voor een periode van tien jaar, met een mogelijke verlenging van vijf jaar, waarmee de Commissie haar aandacht voor de effecten op de markt op de lange termijn benadrukt.
FSR-richtsnoeren in januari 2026
Ter bevordering van transparantie bij de handhaving van de FSR, zal de Commissie richtlijnen voor de FSR publiceren. In maart van dit jaar heeft de Commissie een verzoek om input gelanceerd, gericht op vier onderwerpen: (i) de vaststelling van een verstoring door een buitenlandse subsidie, (ii) de afwegingstoets, waarmee de Commissie bepaalt of de positieve effecten van een subsidie de verstorende effecten compenseren, (iii) de bevoegdheid van de Commissie om zaken onder de drempelwaarde bij fusies en openbare aanbestedingen in te roepen, en (iv) de beoordeling van een verstoring in een aanbestedingsprocedure.
Deze consultatie heeft aanzienlijke feedback opgeleverd van zowel Europese als niet-Europese belanghebbenden. Diverse respondenten uiten kritiek op de verplichting voor ondernemingen om gedetailleerde informatie te verzamelen en rapporteren over alle ontvangen buitenlandse financiële bijdragen, hetgeen bijzonder arbeidsintensief is voor grote, internationaal opererende ondernemingen. De complexiteit wordt vergroot doordat de voor FSR-kennisgevingen vereiste gegevens niet altijd overeenkomen met de informatie die ondernemingen doorgaans verzamelen. Bovendien hanteert de Commissie de drie jaren voorafgaand aan de kennisgeving als onderzoeksperiode, in plaats van de drie voorgaande boekjaren.
Belanghebbenden verzoeken de Commissie om verduidelijking van de kerndoelen van de FSR, het vaststellen van duidelijke drempels of criteria voor toelaatbare subsidies (safe harbours), betere afstemming van (nationale) procedures voor het screenen van buitenlandse directe investeringen en concentratiecontrole op de FSR-procedure, invoering van jaarlijkse of periodieke rapportagemechanismen ter vermindering van de noodzaak tot real-time gegevensverzameling, en waarborging van non-discriminatie van buiten de EU gevestigde ondernemingen.
Parallel aan een openbare raadpleging zal de Commissie vragenlijsten naar belanghebbenden sturen en ontwerprichtsnoeren publiceren voor een acht weken durende raadpleging in het derde kwartaal van dit jaar. De deadline voor definitieve bekendmaking is 13 januari 2026.
Vooruitzicht FSR: Navigeren door nieuwe regelgeving
De FSR heeft een aanzienlijke impact op fusies en overnames binnen de EU, met gemiddeld meer dan zes aanmeldingen per maand. Hoewel de meldingen verschillende sectoren raken, betreffen de meeste dossiers de sectoren financiële diensten, energie en consumptiegoederen. Een substantieel deel van de aanmeldingen betreft overnames door private-equityfondsen. In haar onderzoeken richt de Commissie zich met name op de herkomst van de financiering, wat door de vaak complexe structuren van private-equityfondsen een uitdagend proces is.
De rapportageverplichtingen onder de FSR zijn omvangrijk. Partijen dienen alle ontvangen FFC’s van gecontroleerde dochterondernemingen te melden, ongeacht hun relevantie voor de transactie. Hoewel bepaalde vrijstellingen van toepassing kunnen zijn om deze last te beperken is dit proces vaak complex en tijdrovend, vooral in verband met belastingmaatregelen, en kan vereisen dat FFC’s van niet-verwante bedrijven binnen dezelfde groep worden gemeld. Hoewel de Commissie een brede interpretatie hanteert van de rapportageplicht, ligt de praktische focus doorgaans op relevante overlappingen of interacties met de overnemende partij. In de praktijk is de Commissie bereid ontheffingen te verlenen indien geen direct verband bestaat.
De e&-zaak heeft een eerste leidraad geboden voor de beoordeling van buitenlandse subsidies en de toepassing van verbintenissen ter adressering van bezwaren. De vraag blijft echter hoe ver deze maatregelen zullen en moeten gaan. Bovendien is er nog extra verduidelijking nodig. De komende richtlijnen, waarvan spoedig een eerste ontwerp wordt verwacht, zullen van grote waarde zijn voor zowel ondernemingen als juristen. Daarnaast heeft de Commissie aangekondigd in juli 2026 haar eerste periodieke verslag over de uitvoering van de FSR te publiceren, voorafgegaan door een openbare raadpleging in het derde kwartaal van dit jaar. Dit verslag zal onder meer beoordelen of aanpassing van de drempels voor verplichte melding gerechtvaardigd is en inzicht bieden in de visie van de Commissie op de complexiteit van de regelgeving en de nalevingskosten voor ondernemingen.