Meldingen in cijfers
Ondernemingen die concentraties (fusies, overnames en joint ventures) willen uitvoeren of willen deelnemen aan openbare aanbestedingen boven bepaalde drempelwaarden, moeten de Commissie hiervan in kennis stellen. In haar evaluatie heeft de Commissie enkele belangrijke cijfers ten aanzien van de handhaving van de FSR in de afgelopen drie jaar gepubliceerd:
- Concentraties: er waren bijna 300 meldingen, waarvan slechts 1% aanleiding gaf tot het instellen van een diepgaand onderzoek. Waar de meeste FSR-meldingen (ca. 80 %) ook onder de EU-concentratieverordening moesten worden gemeld, was de overlap met nationale toetsingsmechanismen voor directe buitenlandse investeringen minder uitgesproken (ca. 28 %).
- Openbare aanbestedingen: er waren meer dan 700 meldingen met betrekking tot openbare aanbestedingen, waarvan slechts 4 aanleiding gaven tot een diepgaand onderzoek en 2 als onregelmatig werden aangemerkt.
- Call-in bevoegdheid: de Commissie heeft vorig jaar voor het eerst gebruikgemaakt van haar bevoegdheid om voorafgaande kennisgeving te verlangen van een openbare aanbesteding onder de drempelwaarde. De marktdeelnemer heeft zich hier niet aan gehouden en werd uitgesloten van de procedure.
- Ex Officio: de Commissie heeft op eigen initiatief twee diepgaande onderzoeken ingesteld; beide worden hieronder besproken.
Uit de cijfers blijkt dat, zoals we vorig jaar al opmerkten, de discrepantie tussen het hoge aantal meldingen en het geringe aantal diepgaande onderzoeken alleen maar groter is geworden.
Handhaving in de praktijk: breed bereik, gerichte tussenkomst
Afgeronde onderzoeken: wat kunnen we hiervan leren?
Indien de Commissie na haar diepgaande onderzoek vaststelt dat er sprake is van problematische buitenlandse subsidies, kan zij de overname verbieden. Om dit te voorkomen, kunnen partijen toezeggingen doen om eventuele bezwaren van de Commissie weg te nemen. Het afgelopen jaar zijn twee diepgaande onderzoeken afgesloten, beide nadat de betrokken partijen toezeggingen hadden gedaan. Uit deze gevallen blijkt dat de Commissie, ondanks het feit dat het FSR-kader nog in de kinderschoenen staat, bereid is dergelijke toezeggingen te aanvaarden om concentraties en openbare aanbestedingen door te laten gaan.
ADNOC/Covestro: De Commissie is bereid om nieuwe maatregelen te overwegen
In november 2025 heeft de Commissie de overname van het Duitse chemiebedrijf Covestro door Abu Dhabi National Oil Company (ADNOC) goedgekeurd, onder voorbehoud van bindende toezeggingen. De Commissie had vastgesteld dat buitenlandse subsidies de concurrentiepositie van ADNOC hadden versterkt en de mededinging in ieder geval potentieel negatief hadden beïnvloed. Niet alleen omdat dit een aandelenprijs mogelijk maakten die hoog leek in vergelijking met marktbenchmarks, maar ook omdat deze wat in interne documenten van Covestro “ongeremde groei” werd genoemd, in de hand werkten.
Zoals we vorig jaar al opmerkten, toont deze zaak aan dat de Commissie bereid is toezeggingen te aanvaarden, met name die met een langetermijnvisie. ADNOC heeft toezeggingen gedaan op het gebied van intellectueel eigendom, op grond waarvan Covestro bijna alle verzoeken om licenties voor zijn duurzaamheidspatenten die aan de marktnormen voldoen, zou inwilligen. Hierdoor zouden concurrenten gedurende een periode van tien jaar in de EU producten mogen vervaardigen en deze wereldwijd mogen afzetten. Hiermee werd IP-licentiëring geïntroduceerd als nieuwe oplossing die verder gaat dan de “firewalling”-benadering die vorig jaar aan de orde kwam in het (eerder door ons besproken) besluit inzake e&/PPF Telecom, en die in plaats daarvan zorgt voor een nieuw concurrentie-evenwicht door toegang tot duurzaamheidsgerelateerde innovatie mogelijk te maken.
Violet-lijn Lissabon: vervanging van de gesubsidieerde onderaannemer
In april 2026 heeft de Commissie haar eerste definitieve besluit inzake openbare aanbestedingen in het kader van het FSR genomen. Dit betrof een consortium onder leiding van Mota-Engil, dat een samenwerking was aangegaan met Portugal CRRC – een dochteronderneming van de Chinese staatsonderneming CRRC – voor de aanleg van de nieuwe Violet-metrolijn in Lissabon. Uit onderzoek van de Commissie bleek dat Portugal CRRC aanzienlijke buitenlandse subsidies uit China had ontvangen, waaronder overheidsopdrachten met een potentiële waarde van meer dan 36 miljard euro, overheidssubsidies van ca. 471 miljoen euro en lagere vennootschapsbelastingtarieven. In plaats van deze bevindingen te betwisten, gaf het consortium de toezegging om Portugal CRRC te vervangen door PESA, een Poolse fabrikant van rollend materieel die geen concurrentieverstorende buitenlandse subsidies had ontvangen. De Commissie aanvaardde deze toezegging omdat hierdoor de concurrentieverstoring werd opgeheven.
De beslissing inzake de Violet-lijn is tevens het eerste onderzoek in het kader van de FSR naar een openbare aanbesteding dat is afgerond zonder dat de inschrijver zich terugtrok – een patroon dat kenmerkend was voor alle eerdere zaken op het gebied van openbare aanbestedingen, waaronder de onderzoeken inzake CRRC/Bulgarije, ENEVO/Roemenië en Shanghai Electric/Roemenië. Het vervangen van een onderaannemer is een pragmatische oplossing waardoor het consortium kon blijven deelnemen aan de aanbesteding maar tegelijkertijd het subsidie-element wegneemt. Er blijven evenwel vragen bestaan over de bredere toepasbaarheid van deze oplossing in gevallen waarin de gesubsidieerde entiteit de hoofdaannemer is in plaats van een onderaannemer. Deze zaak, samen met de (hieronder besproken) lopende ambtshalve ingestelde zaken tegen Temu, Nuctech en Goldwind onderstreept tevens de voortdurende aandacht voor Chinese staatsbedrijven, met name CRRC, waarvan de betrokkenheid bij Europese spoorwegaanbestedingen sinds het allereerste diepgaande onderzoek een terugkerend aandachtspunt vormt bij de handhaving van de FSR.
Lopende onderzoeken
Ceconomy/JD.com: nieuwe subsidies, nieuwe oplossingen?
Dit jaar betrof de enige melding van een concentratie die leidde tot het instellen van een diepgaand onderzoek, de voorgenomen overname van de Duitse elektronicawinkelketen Ceconomy – eigenaar van MediaMarkt – door het in China gevestigde e-commercebedrijf JD.com. De Commissie vreesde dat JD.com mogelijk concurrentieverstorende buitenlandse subsidies had ontvangen, waaronder preferentiële schuldinstrumenten en fiscale maatregelen, subsidies en andere buitenlandse financiële bijdragen. In juli bracht dit vermoeden de Commissie ertoe een formele “statement of grounds” te publiceren. Dit maakte Ceconomy/JD.com de eerste FSR-transactie die deze formele aanklachtfase bereikte en opent mogelijk de deur naar een meer op maat gesneden discussie over corrigerende maatregelen. Dat resultaat is geen verrassing: JD.com is waarschijnlijk voornemens aanzienlijk te investeren in de Europese activiteiten van Ceconomy, en de vermeende subsidies waarop het zou kunnen rekenen zijn anders dan die in eerdere zaken. Het is dan ook waarschijnlijk dat JD.com en de Commissie een geheel nieuwe reeks corrigerende maatregelen zullen moeten uitwerken.
Nuctech: weigering om mee te werken aan informatieverzoeken
Nuctech is een voorbeeld van het FSR-handhavingsmechanisme dat wordt toegepast wanneer bedrijven niet (volledig) voldoen aan informatieverzoeken of meewerken met inspecties. In dergelijke gevallen kan de Commissie haar besluit nemen op basis van de “feiten waarover zij beschikt”, wat kan leiden tot een uitkomst die voor de onderneming minder gunstig is dan wanneer zij wel had meegewerkt. Het niet voldoen aan informatieverzoeken of meewerken aan inspecties kan daarnaast aanleiding geven tot het opleggen van boetes of dwangsommen, ook aan bedrijven die zelf niet het onderwerp zijn van het onderzoek.
In het kader van dit ambtshalve ingestelde onderzoek heeft de Commissie – na onaangekondigde inspecties bij het bedrijf – Nuctech, een in China gevestigde leverancier van apparatuur voor het scannen van containers en bagage, verzocht om in China opgeslagen gegevens te verstrekken. Nuctech heeft bij het Gerecht en, in hoger beroep, bij het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJEU) verzocht om een voorlopige voorziening, aanvoerende dat het verzoek van de Commissie tot overlegging van documenten die zich in China bevinden in strijd was met het internationaal publiekrecht en dat nakoming de groep zou dwingen de Chinese wetgeving inzake gegevensbescherming en staatsgeheimen te overtreden. Deze argumenten zijn door beide rechtbanken verworpen. Zij oordeelden dat als het mogelijk was voor entiteiten om informatieverzoeken te ontwijken door gegevens buiten de EU op te slaan, dit bedrijven die vanuit derde-landen worden bestuurd een concurrentie- en procedureel voordeel zou bieden.
Kort na het arrest van het HvJEU heeft de Chinese overheid alle Chinese entiteiten en personen opgedragen niet mee te werken aan grensoverschrijdende onderzoeken van de Commissie in de Nuctech-zaak, naar verluidt als reactie op de verzoeken van de Commissie aan Chinese banken om informatie te verstrekken over de financiering van Nuctech. Dit illustreert hoe bedrijven in derde-landen in een spagaat kunnen komen te verkeren tussen het risico op boetes wegens het niet voldoen aan informatieverzoeken van de Commissie en mogelijke strafrechtelijke vervolging op grond van nationale wetgeving.
De FSR-richtsnoeren: advies zonder ervaring
Hoewel de besluitvormingspraktijk van de Commissie en het HvJEU enige houvast biedt bij de uitleg van de FSR, betrof de belangrijkste ontwikkeling dit jaar de publicatie door de Commissie in januari 2026 van haar FSR-richtsnoeren. De richtsnoeren, die de Commissie gedwongen was op te stellen “zonder enige noemenswaardige ervaring”, beogen de handhaving transparanter en voorspelbaarder te maken. Ze zetten uiteen hoe de Commissie vaststelt of een buitenlandse subsidie de mededinging verstoort, hoe zij de negatieve effecten van een buitenlandse subsidie afweegt tegen de positieve effecten (de “afwegingstoets”), en wanneer zij transacties of aanbestedingen die onder de aanmeldingsdrempels vallen, kan “aanwijzen” (call-in) voor een voorlopig onderzoek.
Openstaande kwesties
Hoewel de richtsnoeren ondernemingen de benodigde duidelijkheid bieden, blijven er problemen bestaan. De administratieve lasten blijven hoog, met name voor grote concerns en private-equity bedrijven, die doorlopend gedwongen zijn gegevens te verzamelen over belastingstelsels, subsidieregelingen en openbare aanbestedingen in verschillende rechtsgebieden – informatie die vaak niet onmiddellijk beschikbaar is.
Bij ex officio procedures, die – in tegenstelling tot toetsingen van concentraties en openbare aanbestedingen – niet aan wettelijke termijnen zijn gebonden, is de last aantoonbaar nog groter. De Commissie moet “zich inspannen“ om elk diepgaand onderzoek binnen 18 maanden af te ronden. Echter is dit volgens het Gerecht, in de recente zaak betreffende de ambtshalve ingeleide procedure tegen Goldwind, “slechts een indicatieve termijn”. Bovendien bleven de lopende diepgaande onderzoeken tegen Goldwind en Nuctech 18 maanden of langer in de fase van het voorlopig onderzoek en omvatten zij meerdere verplichte informatieverzoeken. Hoewel de Commissie en het Gerecht aanvoerden dat de onderzochte partijen zelf ten minste gedeeltelijk verantwoordelijk waren voor de vertragingen, gezien hun herhaalde verzoeken om uitstel van de termijnen voor het beantwoorden van informatieverzoeken, lijken deze instituties daarbij voorbij te gaan aan de omvang en het volume van die verzoeken. Hoe dan ook leidt het ontbreken van voorspelbare tijdschema’s ertoe dat de onderzochte ondernemingen hun bedrijfsvoering of investeringen niet met de nodige zekerheid kunnen plannen.
Tegelijkertijd heeft de Commissie in haar beoordeling van de FSR geconcludeerd dat het instrument “fit for purpose”. De Commissie benadrukt de doeltreffendheid van de voorafgaande toetsing van grote concentraties en openbare aanbestedingen, in combinatie met de mogelijkheid tot onderzoek achteraf via ambtshalve toetsing. Hoewel de Commissie erkent dat er wellicht meer jurisprudentie nodig is voordat zij de mate van voorspelbaarheid kan bieden die bedrijven doorgaans verlangen, wijst zij op haar inspanningen om meer houvast te bieden via informele contacten, de richtsnoeren en regelmatige updates van haar FSR Q&A en de publicatie van haar besluiten. Zoals bij elk nieuw regelgevingskader zijn enige kinderziektes in het begin onvermijdelijk. Naarmate de handhavingspraktijk zich verder ontwikkelt en de Commissie haar aanpak blijft verfijnen, zou dit moeten leiden tot meer rechtszekerheid en een efficiëntere procedure.
Vooruitzicht
De Commissie is op grond van de FSR verplicht, als zij dit gewenst acht, in het kader van haar evaluatie wetsvoorstellen op te stellen. In plaats van de door Duitsland voorgestelde “fundamentele herziening” van de FSR, lijkt de Commissie de voorkeur te geven aan meer gerichte aanpassingen. Wat concentraties betreft, kunnen deze onder meer hogere omzetdrempels inhouden, een vereenvoudigde aanmeldingsprocedure voor concentraties die waarschijnlijk niet problematisch zijn, een verhoging van de minimumwaarde van buitenlandse financiële bijdragen die moeten worden gemeld (waardoor kleinere bijdragen worden vrijgesteld) en verdere vrijstellingen voor bijdragen met een lager risico, met name voor private equity-partijen. Ten aanzien van aanbestedingen zijn mogelijke aanpassingen onder meer simpelere meldingsformulieren, het herzien van vrijstellingsbepalingen, beperktere meldingsplicht en duidelijkere regels inzake toegang tot dossiers, geheimhouding en verantwoordelijkheden. De conceptvoorstellen moeten in het najaar van 2026 worden ingediend; de goedkeuring ervan is voorzien voor 2027. De komende maanden zal blijken of de Commissie het juiste evenwicht weet te vinden tussen strikte handhaving en een evenredige administratieve last. Tot die tijd zullen stakeholders zich moeten voorbereiden op een aangepast, maar niet volledig herzien FSR-stelsel.
